2022年中央一号文件明确指出：“支持家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业多种粮、种好粮。聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务，支持农业服务公司、农民合作社、农村集体经济组织、基层供销合作社等各类主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务，开展订单农业、加工物流、产品营销等，提高种粮综合效益。”生产托管服务是农户将农业生产的耕、种、防、收等全部或部分委托给合作社、农服公司的农业经营新方式。经营方式的改变，让专业的人干专业的事，用服务规模化很好地弥补了土地流转规模经营的不足，找到了小农户和现代农业有机衔接的途径和机制，成为构建现代农业经营体系、转变农业发展方式、加快农业现代化的重大创新。生产托管有利于提高种粮效益，发展规模经营，进一步完善农村基本经营制度，实现节本增效增收，破解“谁来种地、怎么种地”难题，做到了“藏粮于地”“藏粮于技”的有机结合，促进了小农户与现代农业有机衔接。目前陕西有各类服务主体3万多个，托管面积5000多万亩次，其中粮食托管4400万亩次，惠及小农户近200万户3400万亩次，覆盖小麦、玉米、油菜、水稻、苹果、猕猴桃、樱桃、花椒、中药材等。
悠悠万事，吃饭为大。面对千家万户分散生产的农民自种，新技术、农机具推广遇到瓶颈。面对土地流转造成的土地、人力和投入成本的高升，粮食生产收益遇到困境。面对农地“非农化”、耕地“非粮化”亟需突破，小农户与现代农业有机衔接亟需实现。陕西作为农业生产托管起步最早的省份，在政府重视、政策推动、项目支持下，各地因地制宜推广单环节、多环节、关键环节综合托管和全程托管等服务形式，初步形成社会化专业化托管服务的良好局面。但是，相比中央要求和快速发展的省份，陕西农业生产托管整体上还处在初级发展阶段，在服务规模质量、主体培育、支持指导等方面短板明显，存在托管规模偏小、服务质量不高、主体实力不强、土地集中困难、配套支持不够等问题。随着现代农业加快发展，托管服务“恰逢其时，前景广阔”，已经到了快速发展的机遇期，非常有必要进一步改革农业生产支持方式，让小农户种粮、务果、种菜只出力不掏钱，让合作社、农业企业等服务主体在服务农民中实现规模经营，降本增效，还挣政府的钱（补贴），不断发展壮大，逐步实现对小农户生产经营的全覆盖。
以奖代补，“组合拳”推进。农民群众对托管服务需求旺盛，合作社等服务主体热情很高，但补贴资金仅限中央财政，只有少部分地区的少部分粮食种植户享受。应该加大奖补金，扩大覆盖面。一要增加财政支持。省级财政每年至少安排5000万元专项资金，实现托管服务覆盖所有粮食生产县区。二要转变与托管服务相近的涉农项目的扶持方式。将耕地保护资金、农机深松、冷库建设等由补主体、补装备、补作业向补服务转变，考核验收以为农户生产服务面积或产生收入为标准进行补助。三要实行“以奖代补”。运用托管服务机具作业定位等大数据与群众满意度调查相结合的办法，直接奖补到符合条件的服务主体，避免不必要的招标、验收等复杂程序，促进“阳光”服务。四要加大配套金融服务。探索利用财政补助撬动金融资本支持托管服务新方式，对服务主体进行授信，推行“托管贷”，解决大型设施装备资金需求。同步跟进“政策性保险+商业保险”，发展互助保险，共同支持托管服务。五要允许服务主体享受叠加扶持或补贴。只要实实在在服务小农户的主体，就可以享受当前不同的扶持或补贴。将托管服务与高标准农田建设、合作社扶持、集体经济发展等项目资金紧密结合，让小农户种粮不掏钱还赚钱，实现国家补贴产粮食、农民种粮有票子。
以“点”示范，整县乡推进。开展农业生产托管示范县区、示范乡镇、示范村组建设，实施整区域托管服务全覆盖“111”行动，即全省确定10个以上省级示范县区、每市确定10个以上市级示范乡镇、每县区确定10个以上县级示范村组，用三年时间，与乡村振兴示范、农民合作社示范、冷链建设示范等有关农业产业发展的示范建设相结合，财政重点支持，项目资金给予倾斜，因地制宜创新托管模式、拓展托管领域，探索不同产业、不同类型的服务典型模式，在示范县区、示范乡镇、示范村组实现小农户托管服务全覆盖，发挥示范引领作用。
以“社”为主，多主体推进。农业生产托管服务主体实现了多元化，有农业企业、专业合作社、家庭农场，还有省农牧良种场、陕西农垦的国有农场以及产改后的农村集体经济组织等。其中专业合作社是农民自愿组建、数量众多、贴近农民、法定服务的组织，村组（股份）经济合作社由集体经济组织的全体成员自然组成，有组织农户、综合应用村组各种资源、提供居间服务的优势。这两个“社”就是农户身边的服务主体，拥有组织农民、统一服务等优势，要支持鼓励其发挥各自优势、取长补短、相互补充，共同组织小农户接受托管等社会化服务，形成利益共同体。同时支持中化MAP、金丰公社、福康农服等服务企业，与邮政、农垦、供销社、国有农场等以资金、技术、服务等要素为纽带，加强联合合作，直接或间接引领小农户和现代农业有机衔接。
以粮为“纲”，果畜菜推进。生产托管首先要聚焦粮油等重要农产品生产关键薄弱环节，发展规模化种植，努力打造粮食生产的现代组织化方式、高效种植模式，保障粮食安全和重要农产品的有效供给。同时，从陕西实际出发，围绕“3+X”工程和产业集群、产业园区、产业强镇建设，引导服务主体积极开辟新的服务领域，推动服务范围从粮油等大宗农作物向果菜茶菌药烟等经济作物拓展，从种植业向养殖业等领域延伸。
以“产”为首，全产业链推进。依托农业生产托管项目实施，完善耕种防收的产中环节托管服务机制，积累托管经验，提高服务能力，做大主体实力。支持有实力、有条件的服务主体从产中向产前测土改土、调整种养结构、提供生产技术方案，产后收储、加工、分包、运输、营销等环节，以及金融保险等配套服务延伸，实行保底分红，实现小农生产由产品经济、商品经济向产业经济转变，不断提升储加销服务的溢出效应。扶持龙头企业应重点支持中化现代农业、省粮农集团、省农垦集团这类能够以市场化方式整合农资、农机、农艺、技术、信息、人才等各类生产要素的大型服务主体，以科技创新为主动力、原料基地为主阵地、产业园区为主战场，统筹联合合作社等服务主体为小农户提供全产业链托管服务，提高托管服务规模化、集约化、专业化、标准化、信息化水平。
作者：陕西省农业农村厅张旭锋 庹书炜
