我国现行的农村土地“三权分置”制度，开启了承包权和经营权分离的篇章，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。稳定承包权，让农民吃上“定心丸”，可以放心地转移就业、流转土地，推动了土地适度规模经营。“三权分置”的另一出发点是放活经营权，促进适度规模经营。中央文件明确提出，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权。
但我们在调研中也发现了一些问题。一是一些地方地租不断增加，生产成本水涨船高。从我们的调查看，在惠粮政策强化、市场粮价看涨、新的技术模式和种植方式推广成熟等时候，地租价格往往随之上涨。在一些地方，高地租已经成为粮食生产成本居高不下的原因之一。二是经营权欠稳定。承包权和经营权分离，在保护农户承包权益的基础上，重在放活经营权，核心要义是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能，促进适度规模经营，让土地经营权在更大范围内优化配置，从而提高劳动生产率和资源利用率。而实践中，一些新型经营主体反映，个别小农户违反合同提高地租费用，不利于规模经营，甚至延误农时。三是两种权益受保护程度不对等。一系列政策举措都对稳定农村土地承包关系、增强农民依法维权意识起到了很大作用。相对于经营权而言，承包权得到了更好的保护。我们在一些粮食主产区调研时发现，本应共生互促的两大主体处于相互博弈的状态，土地承包权充当了提高地租的“谈判筹码”。
稳定和保护承包权，是维护农村基本经济制度的前提。从深化改革的角度看，下一步，也要聚焦经营权、放活经营权、稳定经营权、规范经营权，这是发展农业规模经营、推进农业生产现代化的有效措施。
一是实践多元化经营模式，放活经营权。鼓励通过土地经营权流转或共享方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权途径。丰富的国情农情孕育了多元化经营主体，有专业化种植养殖主体，有专业化服务主体，有土地流转、托管兼营型主体。可采用土地入股、土地托管、代耕代种等方式，实现土地经营权在小农户、新型经营主体之间共享，形成服务集中型适度规模经营方式。采用流转土地方式，承包权和经营权直接分离，形成土地集中型适度规模经营方式。采用既流转土地又托管经营等组合方式，形成混合型适度规模经营模式。通过多元化经营模式，搞活土地经营权，让需求各异的主体省时省力，将小农户纳入现代农业发展轨道。
二是政策支持降成本，稳定经营权。完善地租价格形成机制，建议以县为单位，采用定级估价等方法，因地制宜确定地租指导价，既要防止价格过高、严重挤压经营者利润，导致经营困难而放弃经营权，也要防止流转价格过低导致的承包户收回经营权行为。构筑农业补贴、信贷政策、保险政策“三位一体”的联动支持体系，政策的增量、措施的集成要向保护经营权倾斜。强化各种农业生产建设投入，改善生产条件，降低生产成本，增强市场竞争力，激励土地流转，有效稳定新型经营主体土地经营权。
三是加强监管，规范经营权。确定各地适度规模经营边界，农业经营方式坚持“宜大则大、宜小则小”原则，不要人为放大风险。强化各级政府在土地流转中的监管责任，特别是要健全针对工商资本租赁农地的上限控制、风险保障金、事中事后审核监管等制度。既要防止农产品价格低迷时，新型经营主体毁约退地现象，又要监督小农户的履约行为，发生纠纷时，以事实为依据，以法律为准绳。同时，要强化农地用途监管，严厉查处“非农化”“非粮化”行为。
