郡县治，天下安。县城位于“城尾乡头”，是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的“桥头堡”。“十四五”规划提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务。当前，农业转移人口在实现县域城镇化过程中仍面临不少困难，在一定程度上阻碍了新型城镇化建设和乡村振兴战略的实现。因此，我们必须重视县域城镇化问题，对症下药，精准施策，探索县域市民化的有效路径。
农业转移人口县域市民化面临的困境
一是城市市民化政策与农业转移人口市民化意愿存在结构性错配。大中城市凭借其工资收入、生活条件、公共服务、就业机会等优势吸引了大量农业转移人口，但其“高门槛”的落户政策限制了农业转移人口市民化的实现，而县城、小城市虽放开了落户限制，但农业转移人口在县城、小城市内落户的比例远低于大中城市，制约了县城的城镇化水平和市民化质量的提升。大中城市与县城或小城市形成的“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境，加剧了“大城市病”与“农村空心化”问题，不利于我国经济社会的持续健康发展。
二是县城产业基础薄弱与县域经济转型困难产生交叠影响。产业兴，则县域兴。当前，我国相当一部分县城的产业发展仍不充分，优势产业不突出、产业集中度低、产品附加值低。而农产品深加工、农村电商、农旅结合等产业作为县域经济转型升级的关键产业，则面临产业园区建设滞后，网络、物流等配套设施不足，资金人才匮乏等问题，难以形成规模效应。产业基础薄弱影响县城经济发展，县城经济发展不充分反过来制约了县域经济的转型升级，对县域的发展产生交叠影响。
三是县城公共服务供给不足与农村土地保障缺失形成双重桎梏。受限于县城财政供给能力不足，县城医疗卫生、教育资源、基础设施等基本公共服务供给有限，不能充分满足农业转移人口的公共服务需求，成为制约农业转移人口县域市民化的主要因素之一。同时，农业转移人口的市民化能力存在个体差异，其在县城的非农收入可能不足以承载全部的家庭生计，这时农村的土地便发挥了“兜底”作用，成为县域市民化的重要保障。但由于农业转移人口存在“进城失地”的顾虑，从而降低了农业转移人口的县域市民化意愿。公共服务供给不足与失去土地的顾虑成为农业转移人口进城定居的双重桎梏，抑制了县域市民化的推进。
农业转移人口县域市民化困境的破解路径
统筹规划、因城施策，推进县域市民化向纵深发展。我国的县域和县城的自然条件、区位条件、产业基础和人口规模差异显著，推动以县城为重要载体的城镇化不能一概而论，对于不同类型的县域和县城应具体问题具体分析，这要求对县域城镇化提前进行规划和布局，按照以人为本、城乡一体的新型城镇化发展思路，做到“因城施策”。一是从全国、全省层次规划，坚持全国一盘棋。从全局考虑县域与大城市、城市群和广大农村地区的联动关系，以县城和中心镇建设与培育为突破口，将其打造成为连接区域城市群和中心城市的重要节点；二是从区位优势规划，谨防“一刀切”政策。考虑县城之间的差异性，明确不同类型县城的不同功能、定位与发展方向，根据功能定位分类引导县城朝卫星城、专业功能县城以及农产品主产区县城等特色方向发展，形成多层次、分类别、特点鲜明的县域经济。
打造县域优势富民产业，发挥县域辐射带动作用。一是加强县域产业发展规划，依托县域所拥有的独特优势资源，发展县域优势富民产业。通过发展具有比较优势、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成“一县一业”发展格局。在结合地区优势基础上，进一步将发展“一村一品、一镇一业”作为发展县域特色产业的新举措。通过优化县域产业资金、技术支持等产业优惠政策，积极发展农业生产性服务业、农产品深加工和储运产业，补齐村镇的加工、流通短板。大力发展数字经济、农村电商、农旅结合等新业态，推进农村一二三产业融合发展。二是推动大中城市疏解产业向县域延伸，引导产业有序梯度转移，形成有梯度、多圈层的城乡融合发展体系。
深化农村土地制度改革，推进县域公共服务均等化。一是完善农村土地集体所有权、承包权、经营权“三权”的保障和退出机制，打消农民进城的“后顾之忧”。一方面，要尊重农业转移人口个人意愿，在坚持农村土地集体所有制基础上，允许其农村“三权”依法自愿有偿退出，盘活个人闲置土地资源，增加财产性收入，为农业转移人口进城定居提供制度支持；另一方面，要保证农业转移人口合法权益不受侵犯，通过完善和落实农村产权制度，允许农业转移人口将农村“三权”单项流转与退出流转，其他权益继续保留，从而打消农业转移人口进城的顾虑，使农业转移人口真正安心、放心进城落户。二是优化财政转移机制，改善县城财政和公共服务供给不足的状况。健全财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，推动基本公共服务供给由注重行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变，实现县域范围财权与事权一致。全面落实取消县城落户限制政策，切实保障农业转移人口及其子女在县城平等享有教育、医疗、住房、保险等基本公共服务的权利。
